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秒速赛车有没有做假我国政府职能精细化管理和

  [摘要]政府职能精细化管理和政府流程再造是我国行政管理体制改革的两个重要方面,本文从两者关系入手,指明了我国政府职能精细化管理和流程再造的目标,详细阐述了推进两者的基本原则是以服务人民群众为导向、“精、细、准、严”、 协同共治、公民参与;认为加快政府职能转变,科学配置与优化整合政府职权和资源,整合、合并、改善、取消相应政府流程是推进二者的主要内容;把整合政府管理改革创新、深化“三定”编制成果、再造行政审批流程等作为推进两者的重要路径选择。

  我国政府职能精细化管理是按照精细化管理原则和要求对各级政府职能进行科学管理,使政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的每项职能都有法可依,有章可循,做到权责一致、分工合理,便于科学决策、顺畅执行和有效监督,适应中国特色社会主义行政管理体制的要求。政府职能管理是行政管理体制改革中的“牛鼻子”,在行政管理过程中发挥着核心和关键作用。按照精细化管理原则和要求管理政府职能,是现代政府治理的趋势,是政府管理实现科学化、规范化、法治化、高效化的直接有效途径。政府流程再造是指按照相应原则和要求,对行政管理相关要素进行重新梳理、清理、简化、整合与改造,进一步优化政府组织运行机制和方式,提高政府工作效率和质量,让人民群众对政府满意,实现政府管理效益的最大化。政府流程再造是政府管理创新的重要内容,是建设服务型政府的重要途径和支撑平台。

  政府职能精细化管理是政府行政管理体制改革中的一项基础性、关键性的工作,对创新政府管理方式具有“打基础、管长远”的战略意义,它的实现能有力促进包括政府流程再造在内的一系列政府创新工作。政府流程再造作为政府管理的一项综合性“创新”,对现有流程做根本性的重新思考和彻底性翻新,必然会推动政府职能的改变,特别是对政府流程中相关具体的职能作调整修改,将直接关系影响到政府职能的精细化管理工作。作为我国政府管理创新的两个不同方面,政府职能精细化管理与政府流程再造两者之间相互影响、相互制约、相互促进,统一于我国行政管理体制改革实践,特别当前政府改革进入“深水区”,政府职能转变、组织结构改革、管理方式创新等多项措施同步推进,它们之间相互影响、相互作用,相互调适,彼此紧密联系在一起,这就决定了我们必须用辩证统一、联系发展、统筹协调的观点研究与分析它们。

  我国政府职能精细化管理和流程再造的目标:一是以服务人民群众为导向,克服职能分工带来的边界限制,建设协同政府;二是按照“精、细、准、严”原则,实现政府职能厘定的科学化、规范化;三是通过政府流程持续改善,提升行政效能,提高人民群众对政府工作的满意度。为实现上述目标,应坚持四大基本原则,把握三个重点内容,选择三条可行性路径。

  (一)以服务人民群众为导向原则。最大限度地满足人民群众的公共需要,站在人民群众的立场,以维护人民群众利益、让人民群众满意作为首要标准,厘定政府职能和再造政府流程。首先,服务人民群众是政府工作的目标和内容,是政府一切行为的出发点和归宿点,科学厘定政府职能与再造政府流程作为政府建设措施,必然要服从政府工作的目标和内容,即手段和形式要服务于目标和内容。其次,在具体的利益面前,某个具体的政府或政府部门,有牟取狭隘的自身利益的可能,为防止这种可能的出现,秒速赛车有没有做假必须在职能厘定和工作流程设计时,排除或限制政府牟利的可能。第三,避免政府流程设计基于管理的需要,而不是优化公共服务的需要。一方面,政府作为一个特殊的组织,与其它社会组织一样,在提供产品过程中,组织管理者基于“经济性”思考,倾向于把成本、效率作为考量组织的主要指标,如缺乏有效监督和控制,就会存在某种可能——组织过于强调成本和效率,用成本和效率取代了其它考量指标,如公平、正义等指标。另一方面,政府流程可以分为面向公众的服务流程、面向政府内部的保障支持流程、面向政府管理者的决策流程。站在不同角度,在设计安排流程时就有不同的倾向,如果站在政府工作人员角度,流程设计时就会倾向强化有利于政府工作人员的内部支撑流程,而站在政府决策管理者角度,就会倾向强化有利于管理者的决策流程,站在人民群众角度,就会倾向强化有利于面向公众的服务流程。政府流程再造的目的就是要通过政府流程的重新设计,强化有利于面向公众的服务流程,使决策流程、支持流程服从服务流程。

  (二)“精、细、准、严”原则。[1]一是“精”,精华。指按照去伪存真、去粗留精、精益求精、选取精华的要求,对社会需求的政府职能和政府流程进行科学分析、梳理和取舍。二是“细”,详细、细致。指按照横向分工、纵向分层,内容具体化、专业化、细致化的要求,对政府职能进行分工细化,按照分类分层、具体化的要求,对每项政府流程及流程的每个关键环节逐一进行针对性地分析、诊断、优化和再造。这里包括两个方面,一方面是根据公众和社会的需求对政府职能进行确认,宏观上确定哪些是政府职能,哪些是市场的职能,哪些是社会的职能,把不该由政府管理的事项转移出去,把政府应该承担的职能做好,微观上根据不同级别政府、不同部门以及不同区域政府的职能进行分工细化,这里至少包括中央政府与省、市、县、乡各级政府各自职能的厘定、面向城市的政府和面向农村的政府的职能厘定以及政府组成部门的各职能的厘定等多个层面,各个层面既有共性的职能,又有侧重不同的个性职能等;另一方面是因为政府公共事项的复杂性和差异性,既要对政府流程逐类逐项逐个进行分析、诊断、优化和再造,又要对一个完整流程内部的各个方面和环节(流程环境、成本投入、人员、环节时序、无缝衔接、产出效率等)进行逐一清理、简化、整合、自动化。三是“准”,准确。按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求,使政府职能的厘定和流程再造的主体准确、内容准确,尺度准确、界限清晰、衔接有序等,达到权责一致、分工合理、便于顺畅执行。四是“严”,严格、严谨、严密,完整。政府职能和流程一经确定,就要严格执行,未经法定程序,不得随意废改或偏忽,政府职能和流程的执行全程受到严格的监督和控制,职能与流程执行的成效能得到及时反馈和评估。通过“精、细、准、严”厘定政府职能,再造政府流程,实现政府职能和流程的法治化、合理化、规范化、程序化、标准化、信息化管理。

  (三)协同共治原则。协同,指政府及部门之间在不突破各自“边界”的情况下,协同一致完成共同目标,达到全局最优。即,同级政府之间、政府部门之间协调合作,相互配合,消解矛盾、增进共识、为公众提供优质、高效、便民的公共服务,解决政府“碎片化”、“部门化”困境,实现政府有效治理。共治,指在政府主导下,社会组织和公民以及市场主体共同参与治理公共事务,充分发挥各参与主体在公共事务中的积极作用,推动公共利益增进。协同强调的是政府内部的关系,共治注重的是政府与外界的关系。共治是现代各国政府治理的趋势和方向,政府的有效治理越来越依靠社会各主体的参与和配合,作为改善政府治理和改善公共服务的措施,政府职能精细化管理和流程再造必然要把社会组织、公民和市场主体纳入其中,发挥其配合、推动、反馈、监督等积极作用。政府协同包括政府之间(不存在隶属关系的政府之间)、政府与其它政府部门之间、同级政府部门之间的协同。政府协同还包括政策协同、管理协同、服务协同和资源协同。[2]协同与协调是有明显的差别,协同是多个行为主体围绕共同目标积极主动地与其他行为主体进行配合与协作,从而达到共同目标的实现。协调是在同一个权威的指令下,进行配合与协作,可以说这是一种低层次的配合协作。大部门制与政府协同有明显的区别,政府协同是在保持政府组织结构现状的前提下,通过相应的“软”措施,实现政府协同。大部制是打破现行政府组织结构,对政府组织机构重新整合,它需要通过法律等“硬”措施来实现。实现政府协同的“软”措施包括工作目标整合[3]、无缝隙流程设计、跨部门财政预算的协商、协同成效的评估与领导责任的追究、统一信息资源标准、信息共享等措施。[4]

  公民参与——要以公民的评价作为政府职能精细化管理和流程再造成效的重要参考或评估指标,让公民直接参与政府职能精细化管理和流程再造,包括对职能和流程现状的评估、未来的设定和最后成效的评估,推动政府和公众之间良性互动机制的建立。公民参与既是“共治”的基础,也是“共治”的内容,更是政府职能精细化管理和流程再造取得成效的重要保障。实现公民参与,要处理好理论认识与实践操作的关系,理论上我们要充分相信人民群众、尊重人民群众、依靠人民群众;实践操作上,要针对具体的政府职能和具体的政府流程,让具体的利益相关者参与其中,而不是没有针对性的空泛无效参与,要体现参与的专业性和科学性。把政府信息公开作为公民参与的重要环节,这是公民参与的前提和保障,除国家秘密、个人隐私、有关商业秘密、公布可能造成第三方受损的信息外,其它政府信息一律公开。

  加快政府职能转变,是政府职能精细化管理和流程再造的基础和前提。只有切实做到政企分开、政资分开、政社分开、政事分开,将政府职能转变到位,职能精细化管理和流程再造才有牢靠的基础、正确的方向,否则是无本之木和“无用功”。这如建设摩天大楼,加快政府职能转变是搭建大厦的钢构框架,政府职能精细化是在框架里砌砖隔房间,流程再造是在大楼里建楼梯、铺走道。如框架未搭建好,房间和楼梯走道建设再好,也是一个质量不合格的大楼,轻则对大楼进行加固,重则推倒重建。因此,在实施政府职能精细化管理和流程再造前,要加快理顺政府、市场和社会中介组织的职能,把计划体制遗留的,在市场体制下不应由政府承担的职能,剥离给市场或社会;把市场体制下应该由政府承担,但是以前计划体制下没有的职能,明确给政府;把市场体制应有的,同时计划体制下已经具有的政府职能,进一步改进完善提高,切实使政府职能适应当前我国的国情和发展阶段。

  当前我国还处于社会转型时期,政府与市场、社会的职能还在不断调整中,只有把政府、市场和社会的各自职能划分清楚后,有关行政管理体制改革才会取得事半功倍的效果。当然,我们亦可在进行政府职能精细化管理和流程再造的同时,进行政府职能转变和政府机构改革,用政府职能精细化管理和流程再造的“倒逼”,推动政府职能转变和机构改革。值得注意的是在这个“倒逼”机制下,我们在设计方案时,要把政府职能和机构职权是否清楚、是否科学,作为首要因素或整个方案的底图来考虑。

  在这个过程中,政府职能精细化管理和流程再造也必须同步推进。这是因为政府职能精细化管理和流程再造两者是相互联系、相互制约、相互促进的关系。宏观上看,政府职能与政府流程总是交织在一起的,政府职能需要通过政府流程来实现,政府流程状况决定或影响着政府职能的履行情况。微观上看,流程再造的流程都是具体的、可操作的,这些流程都是同具体的政府机构(人员)职能、职责联系在一起,完全脱离现行机构职能分工进行的流程再造,是没有现实意义的,基于总体或粗糙的政府职能分工进行的流程设计,是难于具体操作的。政府职能精细化管理,也是基于有利于政府流程合理顺畅高效运作的政府职能管理,背离权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政府职能精细化管理,不但不利于政府改革,而且还会阻碍政府改革。总之,政府职能精细化管理有利于流程再造的实现,流程再造推动职能精细化管理,隔离两者,或单一推进是难以取得成效。

  (二)科学配置与优化整合政府职权和政府资源,实现政府职能无缝隙衔接,是流程再造的核心和关键

  行政管理体制改革的实质是根据经济社会发展需要,按照一定原则和目标,把政府职权和资源在不同政府部门和政府间进行科学配置和优化整合,以改善政府治理水平。政府职能精细化管理和流程再造的核心和关键是按照前述原则对政府职权和资源进行科学配置与优化整合,这既是改革的核心和关键,又是工作的难点和重点。

  一是改变以政府为中心(即基于政府治理成本、效率和自身利益的考虑)进行政府职权和资源配置整合的传统观念,确立以人民群众为中心(即基于维护人民群众利益、实现公平正义、提供便捷的考虑)的新观念,也就是说,政府职权和资源的配置与整合要站在人民群众是主体的角度,把人民群众的利益、公平正义和便捷优于政府成本、效率以及政府自身利益来考虑。

  二是围绕打造人民群众满意的工作流程这个目标,对政府职权进行科学配置,对政府资源进行优化整合,这里面包括政府的人、财、物等有形资源,以及政府具有的规范制定、权利确认、赋予或剥夺等无形资源的配置、整合与创新。也就是说,以工作流程为轴线,为增进流程的产出价值,将各类行政资源进行串联和并联的组合,各个环节无缝隙衔接,使政府职权和资源在每个政府流程中实现合理、高效、低成本,生产出高质量和均等化的公共产品与服务,满足人民群众的需求。

  三是注重解决因职能分工和层级节制产生的溢出弊端,即解决政府职权和资源横、纵两个方向的隔阂障碍问题。横向看,要按照分工合作协调的要求,加强部门之间的联动整合,解决因部门分工造成的工作流程割裂;纵向看,要按照统一分工协调的要求对各级政府进行合理分权、授权和确权,解决各级政府权责不一和多层重复行政的问题。

  (三)整合破碎的流程、合并重复的流程、改善低效的流程、取消无效的流程,是政府流程再造的主要内容

  随着社会的发展,现行的政府流程,难以满足人民群众对政府的高标准、严要求。概而言之,政府流程存在四个方面的问题。

  一是无效流程。典型事例是居民被要求提供由单位或社区出具的“单身证明”或“结婚证明”,这样的证明本应由婚姻登记部门(民政系统)提供,单位和社区提供的证明根本没有权威性或法律意义。

  二是低效流程。常见事例是政府公文处理中的阅办件不分,把仅需要阅批者知晓的阅读文件(“阅件”)与急需批复办理的文件(“办件”)混在一起,递交给公文阅批者处理,让阅批者在阅读众多文件中延误了办件的处理。改进此低效流程的最简单办法,是增加一个公文分类环节,让工作人员把阅件与办件分开后,分别递交给阅批者,使阅批者一目了然知道那些是急需处理的公文,那些是可以暂缓阅看的公文,从而不会延误办件的处理。

  三是重复流程。这类流程主要表现在各种逐级评审中,人为地设置多层级的评审,先“县级”评审,再到“市级”评审,再到“省级”评审,最后到“国家级”评审,即给评审对象造成很大负担,也增加了基层政府工作量,造成社会资源浪费。这类流程只需要统一评审标准,除重点项目,往往经过一次评审就可以确定。

  四是破碎的流程。这是当前比较复杂也是比较突出的问题,例如,城市埋设市政管线的审批流程,至少涉及到城市规划、市政管理、交警、道路管理等部门,申请人分别向四个部门提交申请,如果四个部门都以其它部门作为自己审批的前置条件,那么这个流程就是一个无法审批的流程。又例如,城市过街人行天桥的建设,这里涉及四个层面,一是申请人,包括市民、社区、学校、交警、交通部门等个人或单位;二是审批单位,包括交通部门、规划部门、市政部门、交警部门等;三是建设单位和资金来源问题,涉及区财政、市财政,或该路段管理部门等等;四是因人行天桥所影响到的附近商户。现实中,这是相当的复杂,涉及众多主体和多个行政机制,他们之间可以形成多个流程,流程之间相互扯皮,需要政府对这些破碎的流程进行整合再造。

  解决上述问题,要针对不同类型流程,进行分析诊断,根据流程目标进行再造,按照清除、简化、整合、自动化等程序,整合破碎的流程、合并重复的流程、改善低效的流程、取消无效的流程,切实打造人民群众满意的公共服务流程。在流程再造过程中要把握好两个现实基础,这也是让人民群众满意的政府流程的两个方面标准,一方面政府流程要合乎法律法规,是现行基本规范制度下的政府流程;另一方面是流程能满足人民群众对公共产品和服务的需要,能得到群众认可和好评。因此这个工作流程必须是合法、合理、高效、公平、优质、便利的工作流程。

  纵观当前我国政府管理创新情况,主要体现在:一是以消减行政审批事项、公共服务外包等为主要内容的政府职能改革;二是以建立大部制为主要内容的政府组织机构改革;三是以政府绩效管理和行政问责为主要内容的政府效能改革;四是以建设政务大厅、“一站式”服务、电子政务为主要内容的政府流程改革;五是以政府网站、微博、承诺公示为主要内容的政务公开等。这些政府改革创新,是我国政府改革事业探索的积极成果,也为推进政府职能精细化管理和流程再造打下了良好的基础。

  政府职能精细化管理和流程再造与这些行政府管理创新既有联系又有区别,一方面,政府职能精细化管理和流程再造与上述政府改革创新举措的目标是完全一致的,都是推动政府职能转变,优化政府组织结构,提高行政效能,方便群众,建设服务型政府的具体措施,都是政府改革的一个部分,同时也都是深化行政管理体制改革的结果。另一方面,政府职能精细化管理和流程再造与上述政府改革又不相同,各有侧重,政府职能精细化管理和流程再造更加侧重于在现行政府组织结构和总体政府职能不变,或者说是在微调的情况下(即在较小的改革阻力下),从职能精细化和政府工作流程入手,推动政府管理体制改革。

  因此,推进政府职能精细化管理和流程再造,要以整个行政管理体制改革的大局为背景,既要借助上述政府管理创新的成效,又要把政府职能精细化管理和流程再造融入到上述各项政府管理创新中,统筹协调各类行政管理创新,形成政府管理体制改革的合力,推进政府职能精细化管理和流程再造等新一轮政府改革。

  (二)采用编码管理巩固和深化“三定”编制成果,积极推进政府职能精细化管理

  编码管理是现代企业ERP(企业资源计划)管理中对物料、信息进行统一标识管理的常用方法,通过编码管理,便于计算机处理,使资源信息达到共享应用,降低管理成本,提高企业决策科学性和精准性,从而增强企业竞争力。实质上,编码管理的核心是将编码对象按照统一的标准和原则进行标识,通过现代计算机和通讯信息技术,实现对编码对象信息的共享与应用,使查询者能迅速并低成本地掌握编码对象的状况,便于决策。[5]可见,编码管理所要求的基本原则(统一性原则、共享性原则、高效性原则)与政府管理中的整体性、公平性、便捷性原则一致。将编码管理应用到政府管理中,实现对政府资源的统一管理、信息共享与公开、高效、低成本运用等是具有直接的实践意义。

  当前,政府“三定”工作取得了阶段性的成果,政府各部门对职责调整、主要职责、内设机构、人员编制等方面做了明确确定。但是,还存在一些问题:一是“三定”方案都是“大三定”方案,缺乏精细化;二是各部门的“三定”方案虽然都汇总到编制办并得到政府审定,但是“三定”方案都是由各部门自己起草,虽然体现了部门的整体性,但缺乏全国(或地方)统一性和整体性;三是各部门“三定”方案有的公布,有的没有公布,共享性不强。

  下一步应由中编办和地方编办牵头,运用现代信息技术,建立全国“三定”信息系统,对全国各级政府职能、政府机构、人员编制进行编码管理,实现从“大三定”方案到“小三定”方案,详尽到每个内设机构和工作人员。以此为基础,探索“三定”信息共享与应用,达到如下目的:一是实现对全国各级政府的职能、组织机构、人员情况的准确掌握;二是实现精细化的政府职能、机构、人员信息的查询、管理和应用;三是实现全国“三定”工作的整体化、标准化、规范化和信息化;四是便于对全国“三定”编制的管理和监督工作;五是便于中央和地方政府对政府管理的科学决策;六是在此基础上,将财政经费管理纳入到“三定”信息系统中,实现对财政与政府职能相匹配,财政与机构人员相匹配的机制,从而达到事人钱相配、权责一致。因此,当务之急是按照编码管理要求,加快建立全国统一的“三定”信息系统,推动对全国政府及部门职能、机构、人员、财政的精细化管理。

  从改革开放以来我国政府公共服务流程的变迁路径来看,地方政府对再造行政审批流程具有积极性。我国政府公共服务流程主要经历了面向“三资”企业的开发区“一站式”服务流程、面向所有企业的服务流程、面向大众的社会公共服务领域的流程再造这三个阶段[6],展现出从经济投资领域向个人生活领域拓展的趋势。最初沿海地方政府为吸引投资,适应“三资”企业对现代政府审批的需求,创建了开发区的一站式服务窗口;随后,地方其它企业发现“一站式”服务窗口带来了很大的便利,也需要政府提供这样的服务,于是“一站式”服务窗口服务对象拓展到所有的企业;最后,随着经济社会发展,社会大众也提出了相应的需求,于是服务对象也逐步扩展到个人社会生活方面。回顾这个过程,可以发现:一是政府公共服务流程的最初内容是事涉企业发展的相关政府行为,随后发展到涉及企业和群众最为广泛与紧密的政府行为。二是从行政行为角度看,政府流程改革与创新的主要内容是行政审批(行政认可与行政许可),这也正是政府面向公众服务的主要流程。三是地方政府在改善事涉地方经济发展的相关行政活动,特别是事涉经济发展的行政审批是具有积极性的。也就是说,以行政审批作为政府流程再造的突破口,地方政府是会积极推动的。

  从我国行政审批制度改革的现状看,以行政审批流程再造为切入点和重点,积极推动政府流程再造,具备相应的基础条件。一方面,经过十一年的努力,我国行政审批制度改革取得了明显成效,政府职能转变、依法行政、行政审批创新、审批信息透明与廉洁等方面得到了明显改善,特别是建设政务中心、政务超市,推动了审批流程的不断改进,地方政府也积累了相应的经验,社会公众对政府不断改善行政审批流程已形成了共识,这些为政府流程再造特别是审批流程再造奠定了良好的基础。[7]另一方面,与市场经济发展要求和群众需求相比,行政审批制度改革还存在一些问题,如审批职能主体不清晰、审批事项设立随意,审批效率低下、审批监督无力等。这些既对行政审批制度改革提出了新要求,同时又为政府流程再造提供了改革的空间。

  下一步要以再造行政审批流程为切入点,进一步深化行政审批制度改革,带动政府各领域的流程再造工作。一是要按照流程再造原则,合法、合理、高效、透明地再造各项行政审批流程,一个审批事项就有一个最优的审批流程,做到审批事项设定依法依规、审批主体明确、审批权限与审批责任清晰、审批环节与时限清楚,审批监督与审批信息公开机制健全等;二是审批流程的后台支撑流程和管理流程要配套,让支撑流程和管理流程切实为面向公众的审批流程服务,提供强有力的保障。当前一方面要在全国积极推广“一站式”审批服务中心建设,逐步从县市政府扩大到省政府这一层面,另一方面要积极探索解决“一站式”服务中心所面临的法律、制度和机制障碍,为“一站式”审批服务中心发展成为现代化的行政服务中心提供理论和实践支撑。三是以优化再造行政审批流程为突破口,分批分阶段地带动政府行政处罚、强制等各项政府流程再造工作,从而实现政府流程的全面推进。

  [1]温德诚.政府精细化管理[M].北京:新华出版社,2007.6,21-45.

  [2]李辉.论协同型政府[D].吉林大学博士学位论文,2010;高轩.当代中国政府组织协同问题研究[D].中央党校博士学位论文,2011.

  [3]解亚红.“协同政府”:新公共管理改革的新阶段[J].中国行政管理,2004(5).

  [4]孔新峰,宋雄伟.论英国“协同政府”的理念及对中国的启示[J].行政与法,2011(6).

  [5]古发辉,赖路燕,李雯.面向信息共享的信息分类编码及其管理系统研究[J].情报杂志,2008(11).

  [6]金竹青.政府流程再造——现代公共服务路径创新[M].北京:国家行政学院出版社,2008.282.

  (汪智汉:华中师范大学政治学研究院博士生;宋世明:国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师)

点击次数:  更新时间:2018-06-03 20:01  【打印此页】  【关闭
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